校际差异合作制度设计的基本思路

　　与目前流行的差距合作模式比较，校际差异合作在制度设计上有四个要点：第一，确认学校自主办学形成的办学特色，这是保证优质教育资源实现动态优化最重要的生成机制。

　　第二，明确区域内传统上属于各个学校的教育资源在制度属性上都属于公共教育资源，区域内的每一个适龄儿童都天然地拥有利用这些公共资源的平等权利。第三，通过学校之间的差异合作，为学生和教师带来了更加丰富的优质教育资源，也对校长突破传统思维模式，在开放系统中进行资源整合形成新的挑战，带来新的机会。因此，如何建立有效的激励机制，激发参与合作的学校保持创新活力，不断提供新的差异性教育资源，应该成为校际差异合作政策设计中需要优先考虑的问题。第四，校际差异合作的成效，不但取决于各校提供的差异化教育资源的丰富程度，而且取决于学校之间利用这种公共资源的便利程度。因此，为推进义务教育均衡发展进行的制度设计，需要充分利用以网络为代表的现代信息技术。

　　在具体政策设计上，学校资源的开放与共享，对学校差异合作的激励，以及实行开放式的学区化管理等，都是不可缺少的配套政策。其中学区化管理对学校管理资源特别是校长资源的有效利用、学校绩效考核中对团队考核模式的借鉴和发展、资源共享制度设计中对信息技术和网络平台功能的充分开发等，在北京东城区和宁波江东区的实践中都已经取得了非常积极的效果，其中差异合作的理念就是源于宁波江东区的积极探索。宁波江东区将区内学校划分为若干个共同发展学区，每一个学区包含若干所学校。

　　实行学区化管理后，各校教师由“学校人”变为“学区人”，特级教师、名师、学科骨干作为人力资源也在学区内“共享”；各校特色课程也由“学校课程”变为“学区课程”，学校之间实行更加灵活的教师交流、学生交流、教学交流、科研合作，做到资源共享、活动联合、业绩同享、捆绑发展。江东区还同时建立学区管理委员会，建立每月一次的学区例会制度，对一些重大问题进行集体决策，特别是对学区内各校的运行状态进行集体诊断，极大提升了各个学校的管理水平和校长的问题解决能力。正是这种管理能力的共享机制为保障校际动态均衡提供了管理基础。

　　学区化管理给学生的充分发展带来了更大的自由。以前受“就近入学”政策的限制，学生只能在就近学校入学，至于学生是否喜欢这所学校、周边是否有更适合学生发展的学校这些保障学生教育权利和保障学校教育质量的问题，都无法在现行公共政策中得到适当解决。实行开放式学区化管理以后，学校之间资源共享体系的建立，无形中扩大了学生的选择空间，而又不会与国家现行政策发生直接冲突，从而在现实制度约束下，把义务教育高水平均衡发展真正建立在促进每一个学生的自由而充分发展基础之上。

　　在学区化管理中，基于团队绩效考核的内源性合作机制成为保障校际合作自觉、自愿发生的内源性动力机制，从而为学校之间在发展水平上实现动态均衡提供了长效机制。

　　全区公共教育资源网络共享平台为全体教师和学生参与个性化的优质教育资源的创造活动提供了技术手段，从而为学校之间形成差异资源的共享制度提供了保障，也为实行开放的学区化管理奠定了技术基础。

　　这种为解决发达地区义务教育均衡发展新问题而形成的校际差异合作的政策思想及其制度设计，对于欠发达地区义务教育均衡发展的政策设计也具有重要的启发意义。

　　校际差异合作需要改善政府教育管理模式

　　在推进义务教育均衡发展进程中，全社会都在强调政府责任，但政府责任的实现方式在差距合作与差异合作中是不同的。在差距合作的制度安排中，政府是校际合作的直接干预者和安排者，学校的主观能动性发挥不足；而在差异合作模式中，学校之间基于资源和利益共享的逻辑形成了一种内源性的动力机制，政府更多的是扮演一个引导者和服务者的角色。因此，改善政府当前的教育管理模式，无疑是校际差异合作要取得实际成效的制度基础。

　　改善政府教育管理模式可以有多种具体的制度创新设计，但在宏观思路上则是要建立一个能有效发挥政府机制、市场机制和社会自治机制的区域义务教育公共管理制度体系，调动一切积极因素，以保障区域义务教育可持续均衡发展目标的实现。

　　在上述三种公共管理机制中，政府机制是保障义务教育均衡发展的主导机制，其功能主要体现在通过公共财政保障义务教育均衡发展的财力需求，除此以外，在宏观调控、制度建设、公共服务等方面也可以发挥积极作用，但一般不适宜过度介入教育活动的微观领域和微观层面的学校管理活动。

　　市场机制在保障义务教育均衡发展中的积极作用常常被人们所忽视甚至被误解，其实，我们只要看看民办教育对中国教育发展的巨大贡献，在宏观层面理解这种作用应该没有困难。具体到一个县级区域，特别是在公办学校占主导地位的发达地区城市区域，我们依然可以通过促进教育资源的自由流动，为义务教育均衡发展添加创造性的动力。

　　社会自治机制是现代社会一种重要的公共治理机制，在村社自治、社区自治和非政府组织（NGO）中都有广泛运用。在教育活动中，中国传统社会中的义塾、社学，成都青羊区在现代学校制度建设中探索的“学校民主管理委员会”、北京东城区和宁波江东区的学区制等组织形态，都是有效利用社会自治机制的成功探索。引导和促进自治机制的健康发育，鼓励和支持教师、家长、社区及其他利益相关群体参与学校治理，对于保障学校的办学自主权，依然有着不可取代的重要作用。

　　我国义务教育发展不均衡的一个重要原因是没有将均衡发展纳入政府的绩效考核体系之中，尽管《义务教育法》对政府违背均衡发展原则规定了相应的法律责任，但到目前为止，政府还没有就义务教育均衡发展提供可资监督的绩效检测与评估指标体系，也没有就义务教育均衡发展建立绩效评估与问责制度，导致各级政府对义务教育均衡发展激励不足。政府应该在中长期发展规划中制定义务教育均衡发展的阶段性目标，并作为对各级政府官员绩效考核的重要依据，使义务教育均衡发展获得持续改进的政治动力，这在我国社会目前的政治结构中显得尤为重要。（作者单位：吴华，浙江大学教育学院；戴嘉敏、吴长平、蔡忠明，宁波市江东区教育局）

　　《中国教育报》2008年5月10日第3版