实现了三个根本转变的服务型政府将是最廉洁、最高效、最负责任的政府

行政转型：政府唱响公共服务

■马进
　　
　　党的十七大报告指出，“加快行政管理体制改革，建立服务型政府”。《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出，服务型政府的建立是中国特色社会主义行政管理体制的重要组成部分，2020年要实现这个目标。《意见》第一次把服务型政府的含义具体表述为一个总体目标和三个根本转变。一个总体目标是建立人民满意的政府；三个根本转变是：实现政府职能的根本转变，实现政府组织机构和人员编制的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式的根本转变。服务型政府的公共服务可以从三方面来认识和理解。

　　---实现政府职能的根本转变。《意见》把服务型政府的职能定义为创造良好的发展环境、提供优质的公共服务、维护社会公平正义。我国政府职能目前正在从管制型、治理型职能向服务型职能转变，实现这一历史性转变需要政府部门在以下两个方面着力：一是要贯彻落实科学发展观，坚持以人为本的公共行政理念，二是提供优质的公共产品。

　　当然，政府的公共行政理念、公共行政精神尚存在着没有把以人为本的要求落实和贯彻好的深层问题，政府部门提供的公共产品的数量和质量、提供的公共服务的水平和层次也还不能让人民群众感到满意。

　　霍森博格的“双因子理论”就很能说明这个问题。在“激励因子”方面，人民群众处于改革开放的伟大时代，享受着越来越多的现代文明成果，生活水平呈现日益上升的趋势。但是，在“保健因子”方面，人民群众则感到现代化生活的缺陷是“幸福感”的缺失，具体表现就是社会问题正以各种令人难以相信的形态表现出来，日益造成阻碍社会发展的负效应和逆向结果。对此，政府要担负起相应的责任，即提供足够的“保健因子”，让人民群众感觉到公平正义是社会生活的主旋律。服务型政府的公平正义不仅表现在社会公共利益的分配、对社会事务管理的一视同仁，而且表现在公平对待一切阶层、一切群体，表现为向社会提供均等化的服务、以法律和规章制度约束和管理一切人。

　　---政府组织机构和人员编制按照公共服务的任务建立。公共服务的任务要依靠政府的组织和人员完成。《意见》提出政府的组织机构和人员编制要实现向科学化、法制化、规范化的根本转变。实现这个根本转变的关键，是建立科学化、法制化、规范化的编制管理。

　　从1954年的第一次机构改革到今年的国务院机构改革，都是围绕编制管理推进的，改革的成效也以编制管理的成效为标志。我国的机构改革已迈出了实质性的步伐。但是，行业性总局等常设机构虽然不是国务院的组成部门，但是依然属于国务院管辖和领导，国务院机构的消肿问题仍然存在。目前发达国家的政府组成部门数量很少，且没有我国的总局等政府组成部门之外的机构。美国的政府组成部门只有11个；俄罗斯在普京执政期间，也把政府组成部门减少到11个。政府组成部门的多寡当然不能说明政府的机构设置和人员数量的编制合理与否，更不能说明政府的管理水平和治理社会能力的高低。但是，政府组成部门数量少、人员少，的确有利于形成高效率、精干的政府管理体制，也有利于减少官僚主义，密切政府同人民群众的关系，更有利于减少政府的财政负担。

　　目前，我国政府在编制方面最突出的问题是，对各级政府部门的设置和人员数量缺乏科学规划和法律依据，因人设事、因人设岗、职权划分模糊等问题依然突出，行政命令的随意性的安排导致了机构设置和人员数额无法控制。而对于政府组织机构和人员的编制，我国至今尚未专门立法。

　　---实现行政运行机制和政府管理方式向服务型的机制和方式的根本转变。行政运行机制转变的核心问题是权力的运用和监督，政府管理方式转变的核心是治理模式的改变。

　　笔者认为，行政权力为谁服务，是行政运行机制实现根本转变的关键问题。从我国的行政运行机制看，以权谋私、权钱交易、权色交易等权力运用中产生的问题，与没有形成一套行之有效的问责、监督机制有直接关系。我国对行政权力的问责、监督主要以同体监督、纪检监察监督、审计监督为主，而异体监督、人大监督的强度和力度都不够到位，人民群众监督、舆论监督更是往往仅对基层权力有监督和制约作用。

　　政府管理方式的转变，要着重解决政府的治理模式转变问题。我国的政府治理模式是与历史文化、人员素质、管理理念和管理水平等密切相关的。权治型的治理模式、效率型和管制型的治理模式都曾经是我国政府的治理模式，这三种治理模式的本质是把人民群众看作“经济人”、“劳力者”等。与此相反，服务型政府则把人民群众看作“社会人”、“主人”、“劳心者”等。前者认为人民群众是工具，是管制的对象，后者认为人民群众是目的，是服务的对象。体现在具体的管理活动中，服务型的政府就要体现以人为本的管理理念，就要以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为一切工作的出发点和落脚点，尤其是要关注和解决好民生问题。

　　服务型政府体现的行政责任、法律责任和道德责任都是根据为人民服务的动机和效果的一致性来加以确认的。服务型政府以为人民服务作为自己的管理核心和基本职责，（作者系甘肃政法学院教授）

　　《中国教育报》2008年5月13日第3版