规范和引导独立学院发展的新举措

　　■北京教科院民办教育所所长　王文源

　　近十年来，我国独立学院是在诸多争论、批评中努力探索并迅速发展起来的。2007年，全国共有318所独立学院，在校生186.6万人，占全国普通高等教育本专科在校生总数的比率超过10%；其中，独立学院本科在校生165.7万人，占全国民办本科高等教育在校生总数的88.7%。可以说，独立学院已经成为当今中国高等教育不可忽视的一个重要部分。

　　最近，教育部发布了《独立学院设置与管理办法》，并召开了全国独立学院工作会议。媒体报道的焦点主要集中于独立学院自授学位的“母体光环”减弱和独立学院设置标准的“门槛抬高”两个问题。

　　显然，这既不是《办法》的核心要点，更不是《办法》的完整反映。通读整篇文件后，我以为《办法》是在全面总结归纳的基础上，正视问题与矛盾，给独立学院指明了发展的方向，消减了疑虑，明确了当前工作的重点与操作规则，划定了行为的边界，对于进一步规范独立学院办学行为，促进独立学院健康发展将具有积极的现实意义，对于促进我国民办高等教育事业发展的贡献也值得期待。

　　与时俱进，明确了独立学院的法律地位

　　从独立学院诞生到《办法》发布，其性质并不明确，基本处于“似民似公”又“非民非公”的状态。

　　2004年《民办教育促进法实施条例》公布后，把独立学院定位于“公办学校参与举办民办学校”形式在高等教育领域的表现，但我们一直并未将独立学院定性为民办学校。其设立与运行模式既不同于公办，也未完全按照民办教育的有关法律法规来规范。这也连带产生了独立学院今后“何去何从”的担忧。

　　《办法》第三条指出“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”首次明确将独立学院定性为民办高等教育。在总则中还就独立学院的概念、义务、权益、奖励与扶持政策等作出了明确规定，实现了与民办教育有关法律法规的接轨。此外，《办法》中关于独立学院的设立、组织与活动、管理与监督、变更与终止、法律责任等内容的规定也比较准确地贯彻了国家有关民办教育的法律法规规定。所以说，《办法》明确了独立学院属于民办教育，要按照国家民办教育的有关法律法规来规范，应当是最重要的核心内容，是第一大突破。

　　承前启后，独立学院的政策与管理体系进一步完善

　　《办法》推出的政策与管理规定，并不是另起炉灶的新一套，其主要内容都是在独立学院原有政策规定基础上的一种完善，或对于国务院101号文和教育部第25号令精神的落实，或就一些原来不够明确的内容，作出了明确的细化规定，使其操作性和针对性更强，使得全国独立学院的政策与行政管理更加统一、体系更加完善。这对于规范独立学院的办学行为和保障其健康有序发展将产生重要作用。

　　《办法》规定：“国家保障独立学院及其举办者的合法权益。独立学院依法享有《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》规定的各项奖励与扶持政策。”明确了独立学院与其他民办高等教育机构享受同样的权益。《办法》界定了中央与地方对独立学院的行政管理职责划分，与教育部第25号令规定完全一致。

　　独立学院的举办者资格、设置标准与设置程序是近些年大家争论的热点。《办法》第二章用了18条的篇幅就这些问题作了详尽的规定。这是第一次规范，也是《办法》的第二大突破点，有不少新要求值得我们关注。比如，参与举办独立学院的普通高等学校“一般应具有博士学位授予权”，“普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学”且需要评估、作价、约定比例，“符合条件的普通高等学校一般只可以参与举办1所独立学院。”“独立学院的名称前冠以参与举办的普通高等学校的名称，不得使用普通高等学校内设院系和学科的名称。”《办法》还从注册资金、总资产、净资产、资产负债率、货币资金、土地、资产过户等办学者资质方面，对参与办学的社会组织和个人提出了新的更高的要求。这些要求是保障独立学院基本办学条件和可持续发展的重要基础。此外，还对独立学院的设立程序和要求作出了具有操作性的规定。这些内容使得对独立学院的扶持政策更加清楚，管理体系更加完善，办学与管理边界进一步明确，操作的标准与程序更加透明。

　　尊重现实，独立学院的办学行为规范更加清晰

　　《办法》第三章至第五章，涉及独立学院的组织与活动、管理与监督、变更与终止等运行与管理的方方面面，针对学校的决策机制、内部管理、教育教学、资产财务、合理回报、招生收费、党团组织、安全稳定、评估监督、变更终止等一系列问题，基本依照《民办教育促进法》及其实施条例的规定作出了规定。其中，以下两点需要我们特别关注：一是《办法》规定“独立学院使用普通高等学校的管理资源和师资、课程等教育教学资源，其相关费用应当按照双方约定或者国家有关规定，列入独立学院的办学成本。”“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定执行。”明确了独立学院与普通高校的经济关系与操作办法。

　　二是《办法》规定“独立学院举办者未履行出资义务或者抽逃、挪用办学资金造成独立学院资不抵债无法继续办学的，除依法承担相应的法律责任外，须提供在校学生的后续教育经费。”“独立学院终止时仍未毕业的在校学生由参与举办的普通高等学校托管。对学习期满且成绩合格的学生，发给独立学院的毕业证书；符合学位授予条件的，授予独立学院的学士学位证书。”明确了独立学院终止后学生后续学业的保障措施与各方基本责任。

　　关于独立学院独立授予学士学位的问题，一方面对其学生实行的是“老人老办法”，另一方面也是民办教育促进法实施条例第三十条的规定，是落实公办学校参与举办民办学校“五独立”要求的体现。

　　面向未来，为独立学院的实践探索创新空间留有余地

　　《办法》的发布消除了许多对于独立学院不必要的恐慌。《办法》并没有关闭新办独立学院的大门，而是通过一系列明确的标准和程序，按照坚持“优”、“独”、“民”的原则，明确了独立学院的发展方向。《办法》抬高了独立学院的准入门槛，这恰恰有利于独立学院发展中的“治滥”。同时，《办法》对于现有的独立学院给予了五年的过渡期，说明办法制定者看得清楚，按照新办法规范现有独立学院是一项艰巨而必须完成的任务；同时也给予独立学院的实践创新探索留有足够的余地。方向明确、规则清楚、态度坚定、尊重现实、留有余地应当是我们教育改革应当坚持的原则。

　　问题与期待：五年过渡期任务艰巨

　　《办法》的重要意义在于明确了独立学院的方向，并且就独立学院当前最急需规范的重要问题作出了明确规范。认真解读文件后我们认为，未来五年的过渡期里，以下问题需要我们高度重视并妥善解决。

　　一是关于独立学院资产过户的操作问题。主要是过户过程中的相关税费、土地性质变更、土地和校产抵押贷款等现实问题。这些问题的解决需要教育外部力量的支持配合。

　　二是普通高校无形资产的评估、作价与确定比例问题。目前，即使在专业的资产评估机构，对于教育类的无形资产评估也还缺乏比较成熟的办法和手段。如何确定无形资产占办学总投入的比例，目前也还没有比较权威的法规依据，我们又未做出相关限定。此外，要对一所优质普通高校的无形资产进行评估，其费用也是相当可观的。

　　三是关于独立学院独立颁发学士学位的问题。我们要考虑的是国家对于高校申请学士学位授予资格有相关规定和要求，我们能否够保证现有独立学院都能够在2012年以前取得这个资格？那些届时还没有这一资格的学校，其学生的学位就可能成为问题。

　　四是要处理好《办法》第四十条与四十三条的关系。普通高校收取费用的基本规则需要进一步明确，现行的通用做法是否能够延续？如果须调整就需要规则，如果维持又与促进法与实施条例的有关规定可能产生矛盾。

　　五是民办普通高校是否也可以依照《办法》合作举办独立学院问题需要明确。目前，《办法》仍没有给予限制。

　　六是《办法》明确独立学院土地的底线是500亩。教育部2003年8号文件的相关规定是初期不少于150亩，校园规划占地面积不少于300亩。因此，现有独立学院应有不少是难以在过渡期达到500亩的面积。

　　有的学校根本不可能在原办学地达到这个要求。如果选择多址办学凑足数，就可能产生极大浪费，举办者也难以接受这样的方式。