中国教育报

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市场经济背景下的教育改革②

“政府控制”模式的改变

——市场经济条件下的政府与学校关系

盛冰

　　长期以来，政府把学校看作是自己的附属行政机构，几乎垄断了所有的权力，并理所当然地集举办者、办学者、管理者于一身，包办了学校的方方面面。在我国，“一校两制”、“公立学校的改制”等等，显示市场力量开始侵入公共教育领域。市场力量的介入，无疑能激发学校之间的竞争，并能优化资源配置。但是，这种有序的竞争机制不会自动地形成。比如，我们虽然赋予了学生和家长选择的权力，但我们把作为另一端的学校仍然留在传统的管理体制之中，而这种管理体制是以科层制为核心的，体现了层级观念与保守作风，与市场机制和消费者的选择肯定构成巨大的矛盾。
　　1.传统“政府控制模式”的弊端
　　计划经济时代下的政府是统治型的政府。它的特征是政府无时无地不在，享有至高无上的权威，几乎占有着所有的资源，并依靠庞大的各级组织对学校进行全面干预并垄断管理过程，即通过行政手段进行强控制。其结果是学校成为政府的“附属物”，学校里的人成为“组织人”、“单位人”。此外，由于政府几乎排斥了社会自治力量和市场的介入，导致学校之间缺乏竞争，不仅抑制了非政府组织、个人等参与提供公共物品的积极性，同时也剥夺了其他社会组织、团体、个人参与学校事务的权力，致使学校的民主性得不到凸显。一言以蔽之，政府与学校是控制与被控制的关系，而这种关系将不可避免地带来如下弊端：
　　1.公共资源不能得到有效配置
　　在科层体制下，政府通过地方行政部门、教育行政部门等环节将资金拨给学校，用经济学术语讲，其中必然产生寻租行为，寻租活动是“政府失灵”的一种表现，是导致资源无效配置的一个根源。
　　2.公共产品或服务的质量不能得到保证
　　在我国，特别在计划经济时代，教育公共产品由政府垄断生产提供，政府与学校之间是一种封闭的关系，由于排除了市场的介入，学校之间缺乏优胜劣汰的竞争机制。
　　3.效率低下
　　层级组织而导致的刻板僵化对市场经济、信息社会所带来的变化很难作出迅速的反映，对公众日益增长的教育需求很难作出及时的回应，造成“学校无特色、教育无特点、学生无特长”的教育状况。
　　4.学校缺乏自主权
　　学校是一种科层组织，它首先服从上级主管部门，在内部，也存在着金字塔式的行政权力系统，这样学校就变成了“行政化”、“机关化”了的社会。政府过多的干预不仅导致学校再生能力的不断萎缩，而且使政府本身不堪重负。
　　政府角色的重新界定
　　1.基本理念
　　世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》认为，政府改革首先应使政府的作用与其能力相符；其次，通过重振公共机构活力从而提高政府能力。因此，政府应做它应该做的事情，并把它做好。政府做不好的可以引入市场机制，让非政府组织、个人等来参与，由政府、社会和市场共同来提供公共产品或服务。奥斯本和盖布勒在其颇有影响的著作《改革政府：企业精神如何改革公营部门》中提出了改革政府或重塑政府的十大原则，如掌舵而不划浆；授权而不是服务；把竞争机制注入到提供服务中去；按效果而不是按投入拨款；满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；从等级制到参与和协作；通过市场力量进行变革等。应该说，这些原则较全面地勾勒出了政府的新的角色形象。在教育领域，政府的角色应由原来的举办者、办学者、管理者转化成以下几个方面。
　　2.具体角色
　　公益人角色：如何保证教育的公平，是政府的基础性职责。如保证为每一个公民提供义务教育，平衡地区差异，扶持弱势群体等，以维护教育的公益性。我国浙江省长兴县在实施学券制的过程中，就是体现政府这一基本职责的初步尝试。
　　协调人角色和监督人角色：政府管理角色的转变，并不意味着政府的作用降低了，反而变得更加重要和有效。如可以提供基金，认可新建立的学校，组织和监督择校过程，公布学校的有关信息，为学生提供必要的交通设施，督促学校遵守法律和为学生设计考试，监督、管理学校对资金的使用，协调学校、社会、市场之间的关系，注重对学校绩效的评估，为学校竞争提供公平的制度环境等。
　　部分管制人角色：尽管市场经济条件下要求政府要放松管制，但并不意味着政府完全失去管制方面的权力，在某些方面仍然需要政府的部分管制。由于生产者(学校)与消费者(家长、学生)往往存在着信息不对称，学校为了吸引学生和家长，有时侯可能采取欺骗的手段，从而使消费者这一方在这场交易中处于不利的地位。因此，为了保护消费者的利益，政府必须采取管制措施，如对相关学校进行处罚、解除合同甚至使学校停止运营等。
　　3.自主权使学校灵活应对市场
　　随着我国教育改革不断向前推进，市场介入的程度会越来越深，这将会迫使公立学校更加积极面对市场需求，而根深蒂固的传统体制无疑会成为学校灵活面对市场的绊脚石。
　　公立学校是高度科层化的、缺乏高效运作的一种组织。科层制破坏了作为优效组织的最基本条件：它从上而下地对学校目标、组织结构等因素提出种种要求，命令学校管理人员和教师该做那些工作和如何去做。于是，学校没有足够的自主权发挥其专长和进行专业评定，也大大丧失了团队所需的灵活性。提高教育的效率，取决于学校及其教职员工，必须解放他们本身内在的生产潜力，这就需要独立性。
　　弗里德曼正是在这种背景下对当时美国的学校提出了尖锐的批判。他说：“在我们的社会中，几乎再没有比学校更令人不满意的机构了，几乎再没有比它更能引起不满情绪、更能破坏我们的自由的机构了。……所有这一切都是对教育事业中权力日益集中、官僚主义日益严重和社会化日益增强等趋势的严厉的批判。”相对而言，私立学校则不一样，它们往往比公立学校更能积极面对市场需求，除了它们所处的制度环境充满了竞争和选择，还有一个更重要的原因就是因为它们比公立学校具有更多的自主权。
　　学校的发展将越来越依赖于市场和家长的选择。因此，政府要实行分权化改革，将权力充分授予学校，以发挥其积极性，强化它们的绩效责任和自我负责的态度。为此，学校应真正成为一个独立的法人实体，一个真正的组织和共同体。
　　依靠行政合同而不仅仅是行政命令
　　在市场经济条件下，政府与社会组织、个人之间存在着权力的依赖和互动，它的运作逻辑可以以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作。因此，政府对学校的管理，可以不再是自上而下的行政命令式即“政府控制模式”。
　　例如，可以采取行政指导和行政合同等非强制的管理方式。在市场经济条件下，有时它们可以成为政府的主要管理方式。行政合同是政府达成行政目标的一种非强制手段，是政府由命令行政向指导行政转变所运用的新的管理方式。行政合同的适用范围不限于行政行为的涵盖领域，而是更为广泛，凡是不需要行政机关以支配者的地位作出单方面处置的法律关系，如两个原则上平等地位的、具有权利能力的行政主体之间的关系，都可以采取合同方式处理。
　　具体来说，行政合同是指国家行政机关为达成行政管理目标，在其职权范围内，与行政相对方相互协商，意思表示一致而签订的确立、变更或消除双方权利义务关系的协议。行政合同与行政命令两者惟一的、但也影响重大的区别在于，行政命令是行政机关单方面作出的，而行政合同是行政机关与社会或公民协商一致作出的。因此，如果没有相互的意思一致，行政合同就不存在。行政合同强调绩效、责任，改变了过去主要依靠单一等级制自上而下进行协调或干预的方式，由对过程的控制转变成对结果的控制。总之，行政合同的目的是促使政府官员依法行政，铲除官僚主义，赋予学校更多的自主权，提高政府的公共服务能力。
　　促使学校提供者的多元化
　　政府可以是教育资源的管理者，但不应同时又是供给者，如果这样，必然形成教育垄断，从而扼杀教育活力；相反，如果政府仅仅是教育资源的提供者，而令作为独立法人的办学者为争取这些资源而进行公开、公平的竞争，就会最有效地发挥其投资效益，提高教育质量和水平。
　　市场经济条件下，政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也是权力主体，因此，政府可以把部分公共产品的提供交给社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供公共产品或服务的格局。因此，在公共教育领域，政府不应再是惟一的学校举办者。对于教育这种公共产品，政府既可以直接生产提供，也可以采用其他方式，如政府采购，当然，这里政府采购的范围不是局限于学校的课程、教材、后勤实施等，而是整个学校的运作或教育服务。即政府采取公开招标的方式，不同的教育提供者(既可以是非政府组织，也可以是企业、个人等)参与竞标，只有中标者学校才能获得政府的财政支持。简言之，就是政府利用公共资金从非政府组织、企业或个人那里收购公共产品或服务，然后再把它们提供给公众。
　　政府的拨款是依据学校的注册学生数而定的，因此，只有招收的学生越多，学校获得的公共资金就越多。这样，学校要获得更多的公共资金，只有不断地改进教育质量；如果学校招收不到学生或者招收的学生很少，政府将依据合同把学校转让给其他经营者，或者强迫关闭它们。这与教育券相似，教育券只不过是政府将经费直接拨到消费者手中。当学校不能提供令学生及其家长满意的教育服务时，他们就要转学，这就意味着从该学校撤资。(作者单位：北京师范大学教育政策与法律研究所，100875)
　　《中国教育报》2003年8月9日第4版

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